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美国总统拜登于4月29日迎来上任100天,国会发表执政百日演讲,首次向国会两院阐述施政纲领,并将中美竞争关系比作“世纪之争”,这标志着拜登政府的内外政策体系已经基本成型。艾利艾智库基于对拜登政府100天以来对华政策的追踪研究,认为拜登政府已将对华政策与美国国内政策深度捆绑,“战略竞争”将成为未来四年美国对华关系的主基调。




政府与国会两党形成对华政策“合力”,推动“全面长期、制度化”的对华竞争策略


1.拜登政府利用“中国议题”凝聚美国政治共识,对华战略服务于国内政策主张。拜登上台后尝试转变特朗普时期白宫与国会相互对立“死锁”,无法形成对外政策合力的情况。利用民主党在国会的优势地位谋求对华施压的“政策合力”。在此背景下,拜登希望通过“中国议题”把国会从“掣肘施政的障碍”转变为“推进施政的利器”。拜登本人、内阁官员和国会民主党议员多次强调“两党团结”对与中国展开竞争“至关重要”,拜登将预算达4万亿美元的经济刺激计划与对华竞争政策进行强关联,强调美国“不能坐视中国向前而自己一事无成”。


2.利用国会优势推出全面长期对华竞争法案,推动对华竞争政策落实到法律及制度层面。拜登就任以来,美国国会一改特朗普时期零散、存在斡旋和扭转空间的对华施压措施,转变为更加全面且难以推翻的法案,最终服务美国对华战略竞争愿景。如参议院外交关系委员会近日通过的《2021年战略竞争法案》(Strategic Competition Act of 2021),以及即将审议的《无尽前沿法案》(Endless Frontiers Act),即是在特朗普时期共和党原有措施的基础上,重新加入大量两党共同支持的对华强硬议题所形成的“一揽子”法案。由此可见,拜登政府希望未来进一步塑造美国行政当局和国会的“政治向心力”,促成“政府+国会”两大权力机构的相互配合,以渐进推行逐步强硬的对华政策,并将这一战略落实到法律及制度层面。



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“优化”特朗普时期对华施压手段,寻求全面解决方案


1.拜登政府继承并试图完善特朗普时期的“全政府对华战略”。拜登政府希望通过人事布局扭转特朗普执政后期其班子“各自为政”的权力格局,传统民主党建制派对华精英在拜登时期全面回归,力求在国务院、国家安全委员会、司法部等部门形成步调一致、相互配合的局面,进而强化拜登对美国对华战略的掌控力。这将使拜登政府各部门对华措施联动性和权威性上升,并更难以被“单独击破”或从正面叫停。值得关注的是,拜登政府也明确表示,将不顾美国企业的反对,继续执行特朗普时期针对中国科技企业的限制规定。


2.在战术打法上寻求全面解决方案,减少特朗普式“定点打击”。特朗普执政时期多采取“快、准、狠”的方式,通过行政命令、备忘录等形式对中国企业和旗下产品进行“定点打击”。拜登政府则暂停相关行政命令,着手制定一套“全面”的解决方案。清华大学战略与安全研究客座研究员安刚在《世界知识》撰文认为,拜登政府想要制定的不仅是这一届政府的政策,更是美国的“长期战略”,须具备跨政府、跨任期特点。总体来看,拜登政府针对单个企业出台行政命令的概率较小,更有可能选择借由多项“一揽子”法案,加大在行业、产业层面的对华施压力度。




以“科技竞争为纲”深化对华竞争场域,与中国抢占未来科技主导权


1.拜登政府正发力高新技术领域,维持其对华竞争优势。拜登上任后即判断“中美实力对比已发生重大变化”,多次强调要确保美国在科技研发方面的领先地位,空前加大国内投资和政策扶持力度。以此弥补美国实力缺失的短板,并为其国内政策施行争取更多空间,最终达到“从强势地位与中国展开竞争”的目的。拜登在首场记者会上表示,计划将科技领域的投资提升至美国GDP的2%左右,并强调“中国在这方面的投资远远超过美国,因为他们的计划是拥有整个未来”。国会两党力推的《无尽前沿法案》也要求政府向改组后的美国国家科学基金会(NSF)投入1000亿美元,用于人工智能、量子计算、先进通信、机器人等领域的研究。


2.拜登政府正设置更广泛的对华议题,不断深化对华竞争场域。预计拜登将继续以涉疆、涉港问题为由,进一步遏制中国相关产业发展。特别是拜登政府很可能将清洁能源和人权议题相捆绑,打出“对华施压政策组合拳”。如马克·鲁比奥等8名共和党参议员已提出相关法案,禁止美国联邦资金用于采购在中国新疆地区生产或组装的太阳能电池板。美国行业组织太阳能产业协会(SEIA)也表态建议会员企业最早在2021年6月之前将供应链移出新疆。在拜登大力推动“绿色新政”的背景下,美国或借此类“对华施压政策组合拳”遏制中国清洁能源领域发展势头,维持相关行业领导地位,继续扩大对华战略优势。



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着眼于对华全面和长期布局,以维护其全球霸权


1.寻求“重返国际秩序”以维护美国对华优势与全球霸权。拜登政府上任后多次强调要维护美国全球领导权和“以规则为基础的国际秩序”。如拜登上任后美国立刻宣布重返巴黎协议和世卫组织,并分别就减排承诺和新冠病毒起源调查向中国持续施压。同时,美国支持了对新任世贸组织总干事的任命,并在联合国人权理事会、安全理事会等机构就中国“人权问题”和在缅甸局势上的立场进行挑战,试图重新夺回美国在联合国等现有全球性多边框架下的影响力。因此,未来美国或将在多个国际组织中与中国争夺议事和领导权,充分运用国际规则和国际法将对华施压“合法化”,最终实现通过国际规则来遏制中国国际参与,维护其全球霸权的目的。


2.联合盟友及伙伴遏制中国医药、稀土、量子计算等产业或技术。“联合盟友”是拜登及其政府官员在多个场合和文件中的一致表态,拜登政府对华战略的重心就是与欧洲和亚太的盟友和伙伴国展开合作。拜登政府先后同七国集团(G7)、北约和欧盟重新接触,并将今年的“四方会谈”(Quad)升级为首脑峰会。美国、加拿大及其欧洲盟友曾于3月以所谓“人权问题”为借口,协同制裁中国官员。《华尔街日报》报道,拜登政府一位高级官员称,在制裁方面特别需要采取联合行动,以确保制裁的有效性。


此外,拜登在美日印澳“四方会谈”(Quad)峰会上表示,将与澳大利亚、印度和日本建立“Quad疫苗伙伴计划”,由美日出资增强印度的疫苗产能,此举旨在对抗中国的影响力。Quad还计划重新建构稀土供应链,研发低成本、低放射性废料排放精炼技术,以降低对中国稀土依赖。四国还计划为稀土相关企业提供融资,并起草稀土出口国际规则。



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