独家译文丨拜登政府百日供应链审查报告（稀土和关键材料篇）

关键战略材料是经济繁荣和强大国防的基石。从个人电脑到家用电器，几乎每一个电子设备身上都有它们的存在；它们支撑着高附加值制造业以及汽车和航空航天等产业的高薪岗位。

提供关键战略材料的全球供应链只是名义上的分布式、多元化和拥抱市场竞争。进一步审视就会发现，这些供应链存在严重的断裂风险——例如自然灾害或者不可抗力事件——同时充斥着政治干涉和扭曲的贸易行为，其中包括使用强迫劳动力。与普遍想法相反，这种风险不仅会造成军事上的弱点，还会影响整个美国经济和我们的价值观。

此外，对关键战略材料的需求可能加剧，因为这些材料能够提高或增强很多环境友好型“绿色”技术的性能，例如电动汽车，风力涡轮机和先进电池。国际能源署（IEA）最近的一份报告指出：“一辆典型的电动汽车耗费的矿物量是传统汽车的6倍，一家岸上风力发电场耗费的矿产资源是燃气发电厂的9倍。2010年以来，随着可再生能源在新投资中的份额增长，一个新发电机组所需的平均矿物量增加了50%。”

简言之，关键战略材料供应链的挑战和机遇成为21世纪激烈地缘政治竞争的象征。它的复杂性，全球性和交叉性迫使美国采取全政府应对策略，同时与我们的盟友、伙伴以及私营和非营利部门展开密切合作。

为此，国防部牵头进行了这项跨部门评估。美国政府的几乎所有机构都有一项特殊能力，可帮助提高关键战略材料供应链的可持续性。此前依照第13817号和第13953号行政命令进行的研究已就这一点进行了说明。在此基础上，又依照第14017号行政命令进行了此次评估。

为了应对关键战略材料供应链风险，满足军事和基本民用需求，总统任命国防部长出任国防储备物资（NDS）计划负责人。1939年夏季，随着太平洋冲突的持续和欧洲冲突威胁的迫近，国会设立了这个职位并制定了国防储备物资计划。整个冷战期间，国防储备物资计划成为美国政府动员企业，以及多家非国防部门依照1950年颁布的《国防生产法》（DPA）领导的稳健投资计划的基石。

30年前，也就是1991年冷战结束，标志着关键战略材料供应链全球再定向的开始。此前被锁在共产主义“铁幕”后面的供应源向西方制造商敞开并且可以大量采购。中国经济（当时的体量只有美国的6%）开始像流星一样迅速崛起。贸易自由化、全球化及供应链成为头等大事。

经济效率而不是供应多元化和可持续性成为优先考虑的对象，全美以及其他很多国家制造能力的缓慢侵蚀凸显了这一点。此外，随着消费点进一步远离生产点，美国制造商洞察其供应链所积聚风险的能力每况愈下。他们的关键战略材料供应商，甚至于将这些材料加工成高附加值产品所需的劳动技能，也愈发集中于海外。在这种不透明的情况下，剥削强迫劳动力，直接向环境排放以及无视劳工健康及安全的现象愈演愈烈。

与此同时，国家动员计划的动力也被放弃。联邦政府从国防储备物资的销售中收获数十亿美元“和平红利”，同时还获得非国防部门的核心能力，用以研究、分析和降低关键战略材料产业萎缩带来的风险。

21世纪第三个十年开始之初便迎来一个以低碳且能效不断提高的产品，自动驾驶和物联网设备为标志的新工业时代。这个新时代有望带来生产能力的大幅提升和经济的大幅增长。如果美国希望收获这个新时代的所有福利，就必须着眼于自身的关键战略材料供应链的可持续性。国防部能够扮演一个重要角色，但它无法凭一己之力完成这项任务。这是一项需要全国总动员的任务。

几十年来，美国政府一直研究关键战略材料供应链面临的风险。现在已到了拜登-哈里斯政府、国会、相关行业和非政府组织的利益相关方采取决定性全面行动的时候，大力支持关键战略材料的可持续生产和保护。

可靠、安全和富有弹性的主要关键战略材料供应对美国经济和国防至关重要。美国需要制定一项“面面俱到”的综合性战略，来提高关键战略材料供应链的弹性——提高可持续生产和处理能力，与盟友和伙伴密切合作，确保全球供应安全。我们建议采取一项围绕以下几方面展开的战略。

正如这份报告详细阐述的那样，寻求最低生产成本的全球逐底竞争导致世界各地的关键矿产开采、加工处理和回收业务快速增殖，但环境法规、劳动标准和治理存在短板和漏洞。作为领导世界的发达经济体，美国有能力驱动全球市场变革，让生产制造朝着重视环境和社会责任的方向发展。

采购关键战略材料以及含有这些材料的成品的私营部门和联邦政府机构，通常不会全面评估与不可持续生产实践有关的环境、社会及相关风险。美国政府应与私营部门和其他利益相关方密切合作，鼓励为指定关键战略材料制定新的可持续标准，以便进行尽职调查，铲除不可持续生产的源头，同时加快联邦和商业采购可持续产品的步伐。一项被广泛认可的可持续标准——获得立法的潜在支持并与贸易伙伴协调——应鼓励私营部门投资可持续来源和提高供应链弹性。

• 为关键战略材料密集型产业制定可持续生产标准

美国政府应与私营部门、劳工组织和非政府组织的主要利益相关方合作，为指定的关键矿物和其他关键材料制定易于理解的可持续标准。在短期内，这项倡议应以公私合作的形式启动，侧重于对美国经济至关重要的少数材料。随着时间推移，行政部门应与国会合作，授权制定和颁布规章，支持使用来自国内和海外的可持续生产关键战略材料。

可持续标准应特别适用于那些能够拉升美国消费的部门，尤其是汽车和航空航天产品、燃料生产、发电和输电以及电动和电子产品。在必要时可添加新产品和新材料，以保护和促进关键战略材料的可持续性。

“可持续性”的定义应通过政府和其他感兴趣的利益相关方之间的合作来敲定。“可持续性”的范围应包括以下方面：确保严格的环保标准贯穿采矿业的生命周期，预防腐败，保证工人健康和安全，加强当地治理，与潜在的受影响部落和土著社区协商，消除强迫劳动力、契约劳工或者童工同时确保透明。在联邦政府内部，能源部和环境保护署应共同担负起符合该标准的技术研发的责任，同时获得其他相关部门（例如商务部、内政部和交通部）以及外部利益相关方的支持，具体视情况而定。

统一的产品标识至关重要，能够让消费者在知情情况下作出选择。当前的关键战略材料市场非常欠缺的一个环节正是统一标识，美国政府应鼓励为可持续生产的关键矿物和材料制定明确统一的标识标准。此外，美国政府还应与盟友和伙伴合作，包括通过国际标准制定机构，推动国际社会采用指定关键战略材料的可持续标准。

• 将美国政府采购打造成可持续发展的领导者

通过国防部和美国政府的其他采购不足以充当绝大多数可持续生产成品的“锚点客户”，美国政府采购提出的可持续要求能够向市场释放一个重要信号。除了制定可持续生产标准，美国政府还应指导联邦采购监管委员会颁布一条规定并征求公众意见。根据这一规定，政府会优先采购可持续生产材料用量更高的产品或者对采购的产品提出这种要求。

正如这份报告指出的那样，美国在一系列关键战略材料的生产和加工处理方面存在短板。除了需求方面的承诺，美国政府还应激励国内外的关键战略材料生产，加工处理和回收，同时确保它们符合严格的环境标准，展开有意义的社区磋商——包括政府对政府以及政府与部落国之间的磋商——以及符合严格的劳工标准。提高美国的生产和加工处理能力需要加大对采矿业的投入，包括对非传统矿业、加工处理和回收。为了实现最大限度，加工处理和回收方面的新投资应首先考虑当地的经济发展，同时为因采矿和向低碳经济过渡而受影响的社区创造高质量的就业机会。

• 为关键战略材料回收业务的加速增长奠定基础

回收是美国的原生绿色科技产业之一。随着混合动力和纯电动汽车以及其他新兴科技产品的生命周期走向终结，私营部门迎来壮大关键战略材料回收业务的巨大机遇。回收业务涉及锂离子电池（镍、钴、锂和其他元素）和电动机（稀土元素）使用的关键战略材料。

联邦政府，尤其是环境保护署应在减少美国回收市场壁垒方面发挥基础作用，为州和地方政府提供建议和指导，为电动汽车电池等含有关键战略材料的生命周期终结产品设计统一的收集程序。为生命周期终结产品回收建立严格统一的国家标准是一项零成本举措，能够为闭环回收流程的开发提供支持。政府应与国会合作，通过立法来整合这些生命周期终结产品的收集流程。

在其他多个蕴藏着回收机遇的领域，联邦政府应提供支持。例如，联邦政府应鼓励关键产业部门（例如消费类电子产品）采用与设计更适于回收的产品有关的产业标准。第二个支持领域应包括研发支持，即研发相关技术，分离生命周期终结产品废物流中的关键战略材料并提高浓度。国防部和能源部应继续为相关产业提供研发奖励，大力研发、试水和部署能够自动分离生命周期终结产品部件中含有的稀土磁体以及其他关键战略材料，例如硬盘驱动器、手机和其他智能设备。

联邦政府应通过公私合作的方式与相关产业联手制定关键战略材料和相关部件再利用的再检验标准。这能让同性能材料再次进入供应链。如果回收的材料不能让成品达到应有性能，就进行降级回收，进入其他供应链。

联邦政府应率先垂范，制定一项全政府回收计划，来回收再利用关键战略材料。例如，美国政府运营着4000多个数据中心，有机会在短期内利用联邦资助的研发项目，从硬盘驱动器中回收稀土永磁体。

• 与各州、部落国和非政府组织合作进行矿业废物的回收再利用

邦政府长久以来便与各州、部落国和非政府组织在矿区整治、回收再利用和修复方面展开合作。不过，这些努力都围绕个体项目展开，既没有统一的国家战略来加快和协调这些努力，也没有对废弃或其他仍运营矿区废渣中的潜在资源进行评估。

作为确保国内供应的材料回收再利用战略的一部分，我们应首先着眼于二次和非常规资源，用以提供新的短期供应源，同时减少对新开采常规资源的需求。美国地质调查局的能源、矿产、环境健康和国土资源成像计划及合作伙伴已经锁定了多项建议，能够为这种战略的制定提供支持，同时帮助资源管理部门权衡对矿业废渣场进行再处理、回收和修复的利弊。

这些建议包括：

加快美国地质调查局、内政部其他部门、美国农业部、环境保护署以及州政府机构建立国家矿业废物详细目录的步伐，包括废渣场的优先顺序，数据收集的协调以及给大学和各州的拨款；

为回收和再处理矿业废渣，修复和恢复废渣场的示范项目提供支持；

创建联邦咨询委员会（FAC）并配备相关人员，将联邦、州、部落和私营部门整合以形成合力，共同组建一个联邦跨部门机构，与联邦咨询委员会展开密切合作，深入了解矿业废物对环境和社区的影响，将注意力集中到高效的修复和回收再利用战略，包括再处理机会、经济开发以及前矿工和矿区社区的就业机会。

• 确定并聚焦美国可持续资源生产机遇

美国的非燃料矿产资源测绘工作严重落后于其他发达国家。只有12%的美国国土进行了现代高分辨率地下地质勘测，只有35%的国土地表和近地表进行了详尽的地质测绘。

依照法规，美国地质调查局矿产资源计划的国家矿产信息中心（NMIC）负责收集采矿、矿物加工处理，直至金属和合金生产的相关信息。美国矿产资源基地地表以上部分的数据为供应链风险分析提供了基础，但信息量仍存在巨大缺口。

此外，内政部应对地质调查局矿产资源计划加大经费和人员投入，包括国家矿产信息中心。在过去的25年，国家矿产信息中心的现金经费减少了37%，尽管它对美国政府的经济建模和地质评估做出了重大贡献。此外，虽然国家矿产信息中心有权招募168名全职员工（外加合同工），但可用经费从来就不能让中心满编满员。

地质调查局和主要的美国公共用地管理部门、内政部及农业部应成立一支新的跨部门特遣队，负责制定一项材料回收再利用计划，锁定美国国内能够进行关键战略材料可持续生产的具体位置。这支特遣队要有环境保护署的参与，同时与其他主要利益相关方磋商，确保在满足最高环境、部落国磋商和劳工标准的前提下开采这些资源。

《国防生产法》第三章赋予总统提供拨款、贷款或贷款担保和其他经济激励措施的权力，以建立工业生产能力、补贴市场和获取物资。尽管国防部在《国防生产法》第三章的授权下进行投资是其作为该法案“基金管理人”的职责所在，但任何负责关键基础设施部门的联邦机构都可以要求使用《国防生产法》来缓解当前或预期国防领域短缺的情况。

正如本报告多次强调的那样，由于关键战略材料的供应可能中断，美国经济的重要民用部门首当其冲地承受着风险和脆弱性。利用《国防生产法》和其他授权也有可能激发私营部门投资，并向市场参与者发出强烈信号。

能源部、商务部、内政部和国防部应利用《国防生产法》和现有的其他权力和资金来激励整个供应链的生产，包括下游制造业和高附加值制造业，如新的磁铁能力和先进的电动机设计。

各机构还应利用《国防生产法》第三章的条款和类似的项目来支持已证明的研发能力和新兴技术，特别是小型企业通过“小企业创新研究”（SBIR）和“小企业技术转让”（STTR）项目开发的技术。国防部致力于与小企业合作研发利用磁体回收稀土能力、并推进该技术的成熟和规模化，同时还通过“美国工业基地分析与维持计划部”（IBAS）项目开展与重稀土氧化物分离相关的工程研究，这些表明其搭建从后期研究过渡到全速生产的“死亡之谷”桥梁的决心。

美国国防部最近利用《国防生产法》中第三章的授权，对国内战略和关键材料加工业务进行投资，特别是在稀土元素方面。同样，能源部根据2005年《能源政策法案》（公法第109-58号）和2007年颁布的《能源独立与安全法》（公法第110-140号）实施了两项贷款项目，用以支持国内重要矿产的生产。

《国防生产法》中第三章以及与之类似的授权应该用于支持国内可持续生产和加工业务，如温室气体减排、财政和能源部贷款项目的最终用途要求。当联邦政府负责鼓励国内生产时，政府当局应采取额外措施（除遵守可持续性标准外），通过开垦和关停，确保在整个矿业生命周期内以保护环境和社会的方式进行开采。

初步建议包括：

对在当前或过去的运营中环境合规性方面表现突出的申请人，或把环保最佳实践方法引入旧有运作的申请人提供经济支持。

对能够为整个现场的复垦和关闭提供前期财务保证的申请人，单独提供奖励。

对具有严格的采矿环境法规和执法及合规计划的美国矿山，单独提供奖励。

确保在受奖者履约过程中定期进行环境方面的检查，以证实符合联邦许可和批准。

要求强有力的劳动保护，包括现行的工资要求、在建筑项目中使用《项目劳动协议》和社区雇佣、雇主的工会中立政策，以及禁止制定与拟议工作范围相关的强制性仲裁协议。

要求物资在美国制造，并由悬挂美国国旗、有美国船员的船只装运。

4.召集行业利益相关者扩大生产：

《国防生产法》第七章规定了机构间现在可以调动的权力，以支持需求生成和相关释义，例如《美国法典》第50编第4555节中商务部的强制性调查权力。数据的不可用性仍然是有效缓解关键战略材料行业短缺状况计划的一个重要制约因素，因此，那些有信息收集要求的机构，如地质调查局的采矿生产调查或国防部的工业基础分析，应该让商务部调用这一权力，以缓解数据缺口。

《国防生产法》第七章还授权联邦政府召集工业界，在民事和刑事反垄断法的保护下，协调商业活动并形成满足国家需要的行动计划（《美国法典》第50编第4555节）美国政府应利用这些权力组建一个政府-工业工作组，以确定扩大国内可持续生产的机会，并探索建立财团或公私伙伴关系的机会，以实现国内关键战略材料可持续生产。

尽管在过去十年中，为应对关键战略材料供应链风险，已经开展了大量的研发工作，但这些在很大程度上局限于采矿阶段之后的早期研发。纳入《2021年综合拨款法》（公法第116-260号）的《2020年能源法》为能源部提供了额外的权限，以扩大关键材料研发工作，包括示范和商业化。国会应该为这些项目提供充分的资金和资源。

针对研发工作，一个协调的跨机构的途径应优先考虑可持续生产领域的新兴技术由实验室向市场的过渡。国防部和能源部以及其他联邦机构应通过在早期研究、《国防生产法》第三章中的拨款、贷款和激励措施以及通过“小企业创新研究”（SBIR）和“小企业技术转让”（STTR）第三阶段针对商业化的立法权所获得的非竞争性奖励之间建立更紧密的联系，来表明其对美国创新的承诺和兴趣。根据《国防生产法》第三章，在评估申请人时，应优先考虑小企业。

同样，多方部门在劳动力培训方面投入大量资源。这包括但不限于教育部、劳工部、国防部、退伍军人事务部和国家科学基金会，同时还要支持高校在研发方面的投资。这些机构对技术培训和教育的及时投资对于确保所有其他投资驱动的建议——从矿山工程到生态可持续生产模式的持续研究等——都能得到实施至关重要。

教育部和能源部应酌情配合其他机构，与联邦政府资助的研发中心进行联合研究，以此在符合财政法的情况下，评估全面整合的教育和研发中心的发展和规划运作，最终实现可持续的关键战略材料开发。这将使跨部门的研发、教育和劳动力培训资金能够更有效地转移、执行和衔接，以满足整个国家的需求。

国家储备通过为短期供应中断提供缓冲，或者弥合和平时期与全面工业动员时期之间的差距，能够在供应链恢复力方面发挥关键作用。然而，美国的储备当局和资金并没有跟上需求。

如本报告所述，国会将约33亿美元（2018年）和约10亿美元（2018年）的国防储备项目收入转用于其他国防和非国防项目。尽管国会目前已经停止这些转移，但国防储备计划将在未来几年的国防计划（FYDP）中耗尽其所有现有资源。为了维持运作，国防储备被迫出售目前国防部和重要民用工业急需的库存物资。更加通俗的说，由于缺乏可用资金，估计只有不到10%的被视为战时物资的短缺状况得到缓解。

美国国防部评估关键战略材料供应链风险的主要依据来自《战略性及关键物资储备法》（《美国法典》第50编第98节）。尽管自冷战结束以来，国会对该法案进行了做了小幅调整,但上一次全面审查和改革尚在1979年，此后时段从总统授予国防部的权力已经不能同国防部长办公室的重组保持同步。20多年前对国防部储备活动的系统性审查中提出的许多建议并没有得到实施。

总统应根据《美国法典》第50编第98节发布一项行政命令，授予现有当局自由使用、销售或以其他方式处置国防储备物资的权力。尽管国会通过第112-239号公法批准了这一授权，但还没有实施过这样的授权。

此外，国防部应该寻求新的立法来调整国防储备计划的资本结构并使之现代化，包括以下举措：

为国防储备计划获取新的拨款，在下一个未来几年国防计划（FYDP）期间总额要不少于10亿美元，从而维持其运作。

恢复国家紧急情况下两年进行一次关键战略材料供应链的建模与仿真的报告要求。（《美国法典》第50编第98节第5条）。

授予国防储备购买目前存在短缺的关键战略材料的权力（如稀土元素）。

授予国防储备将联邦政府库存的物资“贷款”给美国私营企业、国防部组成机构或其他联邦机构的权力，以降低和平时期出现中断的风险。

对于低于5000万美元的行动，授予国防储备在未经国会批准的情况下购买关键战略材料的权力。

获得适当的直接雇用权或其他相关授权，以招聘、保留和奖励高素质人员，为国防储备计划和相关国家应急准备和动员计划（如《国防生产法》下的活动）提供人员。

尽管增加美国的产量是打造具有弹性的关键战略材料供应链的重要部分之一，但美国也必须与盟友和伙伴一道加强总体的恢复能力。为此，美国应采取以下几个步骤：

• 与贸易伙伴和新兴市场建立密切关系，以确保可靠的供应和改善治理

通过国务院和美国贸易代表办公室，美国应该与志同道合的外国关键战略材料生产商接洽，在他们考虑可持续发展的方法时，推进以价值为基础的方法——而不是以成本为重点的方法——并鼓励美国和外国产品的可持续发展标准保持一致。

国务院应利用政府间论坛和相关的合作性网络，如“能源资源治理倡议”（ERGI）、“采掘业透明度倡议”（EITI）等，来建设在推行和监督关键战略材料领域的可持续做法的外交能力。由能源部牵头的美日欧三边协议，以及通过国务院与加拿大和澳大利亚的双边接触，都是在关键战略材料方面开展国际合作的典范。这些努力应该继续下去，并酌情开展更多的接触。

由国务院主导的“能源资源治理倡议”促进了对矿业部门的良好管理，并有利于建立弹性化的能源矿产供应链。这一倡议使各国共同推进治理原则，分享最佳实践，并鼓励为投资创造公平竞争的环境。“能源资源治理倡议”的创始伙伴还开发了一个在线工具包，免费向公众开放，对于致力于健全采掘业领域治理和监管的政府而言，这是一种独特的资源。

“负责任采矿保障倡议”（IRMA）是一个由企业、非政府组织、工会、采矿业经营者和其他利益相关者组成的国际联盟，该联盟制定了“负责任采矿标准”，并且为全球各地遵守该标准的矿物产地建立了一套独立的认证体系。“负责任采矿保障倡议”可以为美国公司和联邦政府提供一种方法，来确保矿产来源于具有完善的环境、社会和财政责任政策的矿山；同时还可以为美国负责任地开发其他矿山提供一种模式。

• 鼓励盟友和合作伙伴的可持续生产

美国盟友和合作伙伴对关键矿物和其他材料的可持续生产及加工，可以由美国政府的多个机构提供支持。美国进出口银行（EXIM）应提供贷款或贷款担保，来支持美国采矿设备和工程服务的出口。美国国际开发金融公司（DFC）凭借其债券、股票和政治风险保险产品，在投资新兴市场关键战略材料领域的可盈利项目方面具有独特的优势，该机构应该寻求这样的机会。

按照国际公认的强有力的环境和社会标准实施的这类融资支持，应根据可持续性目标来改善本国关键战略材料开采和增值制造产业的发展，并为发展中国家的实现遵约铺平道路。美国政府的材料专家应该为美国进出口银行和美国国际开发金融公司提供技术指导，帮助他们评估潜在项目的可持续性和对供应链恢复能力的益处。

• 支持提高材料供应链的透明度

关键战略材料（包括关键矿物）的供应链透明度对美国的目标来说非常重要。负责任的矿产供应链应在方法和来源方面保持透明、可追溯，并在劳工、人权、环境和其他标准方面实施最佳实践。美国应继续采取各种措施，支持这些复杂和强大的商业领域。我们建议通过以下行动深化和扩大美国在这些领域的政策努力：

o 国务院应该重新承诺美国加入“采掘业透明度倡议”。尽管美国对其保持着强有力的财政支持，但重新对其目标作出公开承诺将对资源生产国产生重要影响。

o 美国证券交易委员会（SEC）应审查《多德-弗兰克法案》第1502条款（Dodd-Frank 1502）及其颁布的规则是否符合要求，并酌情采取执法行动。国务院制定一项支出计划，以充分利用其供应链透明度和治理举措。第1502条款通过迫使整个市场对冲突矿产的供应链进行了解，试图打破武装组织与刚果民主共和国和非洲大湖地区物资之间的联系，从而推动世界各国开展矿产供应链透明度运动。

o 国务院应向国会寻求新的授权，将第1502条款从非洲大湖地区扩展到其他受到冲突影响和高风险的地区。这种扩张将反映出全球遵照约定的趋势，正如欧盟（EU）计划中的一样。

o 财政部、国土安全部和国务院应该在其他联邦机构的适当协作下建立一个由利益相关者、金融家、以及从业人员开发创新的解决方案，以提高从采矿到成品交付的整个供应链的透明度，因为这其中也存在侵犯人权和腐败的高风险。

o 国务院、司法部、国土安全部、和财政部应该制定一项支出计划，第一旨在为跟踪关键战略材料供应链、调查洗钱和腐败行为、以及关联至集团犯罪和人权侵犯等活动提供充足的资源与人员；第二是为了实现民事、刑事、行政执法的合理结合。

o 总统应指示司法部长、国务卿、财政部长、国土安全部长、劳工部长定期向国家安全委员会和国家经济委员会提供有关关键战略材料的尽职调查法、行业最佳实践和建议——包括新的立法——以减少在关键战略材料供应链中强迫劳动、有组织犯罪和其他侵犯人权行为的影响。